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新一轮农垦改革号角响起
【来源:农业部农垦局信息网】    【日期:2015-08-04】    【阅读:
 
新一轮农垦改革号角响起
        备受关注的农垦改革文件将在今年6月或7月份出台。农业部在去年底曾表示,农垦改革文件正在起草中,有望在2015年上半年公布。事实上,最近两年中央一号文件都要求扩大和推进农场改革。其中,2015年中央一号文件首次提出“加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施,深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革,创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。明晰农垦国有资产权属关系,建立符合农垦特点的国有资产监管体制,进一步推进农垦办社会职能改革。”为此,农业部农垦局成立了农垦改革发展重大战略问题课题组,全面启动工作;去年7月份以来,由国务院研究室、农业部牵头,中央农办等有关部委参与的国家农垦改革综合调研组先后深入云南、湖南、广东、河南等地垦区,就农场基本情况、农垦管理体制等进行调查研究,推进有关文件的起草工作。本文就农垦改革的战略定位、创新内容、三农+农垦及农垦的自生能力对农垦新一轮改革进行阐述,以供学习交流。
  一、农垦改革的战略定位
  农垦是新中国成立后国家在特殊国情下构建的特设管理建制,农垦作为一种重要的农业经营模式,是国家粮、棉、油、糖、胶、乳等重要农产品生产基地,也是建设和保卫边疆的重要力量。具有发展经济、稳定社会、保卫边疆等多重功能,60多年来农垦不断提高农业综合生产能力,充分发挥了农垦在农业资源、产业、科技、组织、人才等方面的优势,对保障主要农产品供给、维护国家粮食安全和推动中国特色农业现代化进程做出了不可替代的重要贡献,已成为国民经济的重要力量。据统计数据显示,截至2013年底,全国农垦共有国有农场1780个,工业企业1298个,建筑企业509个,运输企业227个,商业企业1591个,职工人数324万人,出口商品总金额838亿元,耕地面积621.05万公顷。
  农垦生产总值5957.9亿元,其中第一产业1725.4亿元,占比29%,第二产业2616.6亿元,占比43.9%,第三产业1615.9亿元,占比27.1%。工农业总产值11473.6亿元,其中农业总产值3356.3亿元,占比29.3%,工业总产值8117.2亿元,占比70.7%。
  农产品产量分别为:粮食产量3419.9万吨,棉花176.2万吨,油料80.4万吨,糖料846.2万吨,水果484.2万吨。
  工业产品产量分别为:成品糖250.6万吨,饮料酒1693274千升,乳制品348.6万吨。大牲畜年底头数295.6万头,猪年底头数1313.5万头,羊年底只数1302.5万只,猪牛羊肉产量212.5万吨,牛奶402.1万吨,禽蛋47.8万吨;水产总产量151万吨。
  固定资产投资总额3996.3亿元,其中第一产业415亿元,第二产业2026亿元,第三产业1555亿元。
  目前,农垦企业资产总额超过1万亿元,农垦系统拥有1779个国有农场、1412万人口和323万职工,土地总面积为36.6万平方公里,占国土面积的3.9%,其中耕地面积约占全国的4.5%。2014年,农垦实现生产总值6500亿元。人均纯收入12300元,粮食总产量突破720亿斤,黑龙江和宁夏农垦两个垦区被农业部认定为国家现代农业示范区,农垦整体实力、发展活力和市场竞争力显著增强。垦区联合联盟联营迈出实质性步伐,非集团化垦区加快公司化、集团化改造。以黑龙江垦丰、江苏大华、安徽皖垦等12个垦区的种子企业为主体组建了“中国农垦种业联盟”;海南、云南、广东农垦和中国热科院正式签约组建“中国农垦天然橡胶产业联盟”;重庆、宁夏、陕西农垦依托已形成的中国北方优势奶源基地和乳品加工企业,发起组建了“中垦乳业股份有限公司”;“中垦电子商务运营平台”有望今年建成运行。垦区资源平台纵横整合扩张,通过代耕代收代种,土地托管等农业社会化服务方式,农垦已辐射带动农村集体土地面积1.4亿亩,江苏、安徽等垦区直接承租农村土地面积已超过1000万亩。广东农垦加快在东南亚构建天然橡胶生产、加工、仓储和营销一体化的产业布局,干胶年加工储运能力达到35万吨。安徽、湖北农垦以津巴布韦、莫桑比克项目为平台,组织省内企业成立境外农业合作开发联盟,积极扩大非洲农业资源投资。
  党的十八大以来,深入开展农垦改革发展重大问题研究,战略定位和改革方向更加明确。2014年,党中央国务院高度重视农垦事业发展,国务院领导专题听取农垦工作汇报,中央全面深化改革领导小组将推动农垦改革发展纳入《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划(2014—2020)》和年度工作计划,八部委联合对农垦进行全面调研,明确农垦要紧紧围绕率先实施农业现代化和全面建成农垦小康社会,以培育具有国际竞争力的大型农业企业集团为抓手,强化垦区主体功能建设,大力推进体制机制创新,加快发展现代农业,稳步推进农垦“走出去”,积极探索新型城镇化,促进农垦经济转型升级和经济社会持续健康发展,努力把农垦建成为保障国家重要农产品供给的应急基地,率先整体实现农业现代化的核心板块和具有国际竞争力的现代农业企业集团。
  二、农垦改革的创新之举
  围绕农垦的战略定位,农垦改革发展重大战略问题课题组将坚持理论创新和实践论证相结合、战略性和可操作性相结合、独特型和协同性相结合,聚焦垦区和国有农场改革、农垦经济发展方式转变以及农垦的新型城镇化建设,研究明确深化农垦改革的主导方向和根本底线,提出重点领域改革的总体思路、目标原则、推进措施和政策保障;围绕农垦的功能作用,研究明确促进农垦加快转变发展方式、率先实现农业现代化的总体思路,提出打造农垦农业全产业链、培育农垦国际大粮商、发挥农垦对农业战略产业控制力和影响力的实现路径以及推进农垦混合所有制经济的整体制度框架和实现方式;围绕农垦的独特优势,研究明确推进垦区新型城镇化,实现农垦“四化”同步发展的体制机制、总体目标和阶段目标,提出垦区城镇的主体功能布局和独特发展模式以及不同类型农场城镇规划和建设重点。彰显了新一轮农垦改革的一个又一个亮点。
  亮点一:农垦改革三步走,打造农业“国家队”。2015年中央一号文件聚焦农垦改革,指出全面发展方式和发展方向。其中,“股权多元化改革”“明晰农垦国有资产权属关系,建立符合农垦特点的国有资产监管体制”“进一步推进农垦办社会职能改革”等内容成为关注重点。可以说,2015年将是农垦改革全面深化的一年。上述改革将有助于强化农垦系统,使之真正成为农业“国家队”,夯实国家农业安全新的基础方阵。
  亮点二:“减负”,让农垦改革轻装上阵。中央一号文件提出的“进一步推进农垦办社会职能改革”,可谓切中农垦系统“心头之痛”。农垦改革的目标是要实现政企分开、社企分离,建立现代企业制度,通过各地前几轮的改革来看,这一目标远未达成,尤其是垦区农场,依然面临医疗、治安、环保等20多项社会职能,这些社会职能给农场发展带来巨大的人力、物力、财力负担。“政企不分、社企不离”依然存在,成为农场企业化改革乃至整个农垦系统改革的巨大阻力。中国社会科学院农村发展研究所副调研员廖永松表示,此次中央一号文件明确提出“进一步推进农垦办社会职能改革”,虽然没有使用“剥离”这样的字眼,但表明了中央对推动化解这一问题的决心和态度,必将采取有力方式,为农垦办社会职能“减负”,以助力农垦改革轻装上阵。
  亮点三:“摸底”,打通改革隐形门释放改革红利。作为国有企业,改革的一个基本要求是保证国有资产保值增值,并通过改革进一步释放红利。农垦系统自启动改革以来,资产权属不清,资产流失现象依然存在。此次中央一号文件重点提出“明晰农垦国有资产权属关系,建立符合农垦特点的国有资产监管体制”,表明要对过去资产不明晰、监管薄弱所造成的资产流失现象加以制止,这有利于确保农垦系统更好推动“农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革”。廖永松认为,中央一号文件这一提法正中农垦系统痼疾,是对农垦系统长期以来资产权属不明晰、资产监管不严格,从而导致国有资产无形流失,进而阻碍农垦改革发展难题的“摸穴把脉”。“现在农垦系统依然存在资产权属不清晰、资产负债等状况,有的地方农场领导通过成立公司后再注册子公司等方式控制、瓜分农场资产,必须加强监管。”廖永松说,资产权属是农垦多元化股权改革的一个基础,如果这个基础打不好,就会影响多元化股权改革这个抓手,进而影响企业化、集团化改革的深化。因此,只有农垦进一步明晰资产权属关系,建立有效监管体制,打通这些隐形门,才能保障下一步改革有序进行。此外,资产权属关系的确立将涉及一系列基础性工作,包括农垦系统内部存在的极为严重的土地争议、土地纠纷以及土地流转等问题,需要加快土地确权、土地清理来完成,此次中央一号文件必将提供有利契机。
  亮点四:“混合”,多元化股权改革抓手。中央一号文件提出的“多元化股权改革”将成为打造农垦系统粮食安全农业“国家队”的重要抓手。2014年,农业部牵头国家发改委等多部委密集对农垦系统展开调研;同年11月,国务院副总理汪洋也到海南农垦进行实地考察;2015年中央一号文件提出“积极培育规模化农业经营主体,把农垦建成重要的农产品生产基地和现代农业的示范带动力量”,农垦作为粮食安全农业“国家队”的信号愈发明晰。中国社会科学院农村发展研究所副所长杜志雄认为,强调农垦系统与国家保证粮食安全有极大关系。国营农场在粮食生产方面形成了有效的体制机制,粮食生产水平高。此外,由于高度组织化,农垦系统扩张能力比较强,无论“走出去”与否,对我国现代农业的发展都具有很强的引领和带动作用。中央一号文件此时提出通过多方改革进一步理顺农垦系统体制机制障碍可谓正逢其时。构建农业“国家队”,推进农垦系统进一步深化企业化、集团化改革,打造“大粮商”“大胶商”等,股权多元化改革将成为有效抓手。廖永松认为,企业化、集团化一直是农垦系统改革的方向,而农垦系统也一直在通过培育规模化农业经营主体推进走现代农业道路。采取多元化股权以及股份改革这一重要抓手,培育新型规模化市场经营主体、引进职业经理人等人才和管理体系,将进一步提高农垦系统应对市场的能力,同时破解农垦职工利益和企业发展难题。
  亮点五:培育新型农工与惠农扶农政策有机结合。新一轮农垦改革将妥善处理未参保或断保职工的社会保险问题,积极争取财政对农垦社会保险给予补贴。同时,要大力培养新型职业农工,新增农业补贴等惠农政策向高素质的农工倾斜。建立考核激励机制,设立公平公正的门槛。要不断拓宽就业渠道,发展垦区小城镇的二三产业,尤其要发展农产品加工流通产业,休闲农业,乡村旅游等,优化劳动力就业结构。
  亮点六:推进社会职能改革和农场社区建设。坚持政企社企分开的改革方向。公检法、义务教育、公共医疗等社会职能,要积极争取一次性全部分离,暂时不具备分离条件的,要实行内部分开,可以在农场设立社区管理委员会,积极探索授权委托、政府购买服务等管办分离的方式来解决农场办社会负担问题。
  亮点七:完善行政管理和宏观调控体系。在推进企业化改革的过程中,农垦各个管理层级的职能和改革重点是不一样的。例如,中央一级要加强农垦行政能力和机构建设;省一级要推进集团化改革。但同时保留农垦管理机构牌子,用来协调落实国家政策;农场一级要实现政企社企内部分开,提高统一经营能力,宏观调控体系要在行政的框架内实现。
  亮点八:完善财政和金融政策支持体系。要积极争取创设支持农垦的政策体系。这么多年来,农垦在政策上既想要农村的,又想要国有企业的,但这些都难以完全符合农垦的特点。要多采取市场化的财政金融政策,可以设立基金,开展股权投资,对农垦企业的经营给予大力支持。
  三、农垦改制:释放改革红利
  党的十八大报告明确提出:解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这是对近年来一系列强农惠农富农政策的深化和发展,是新时期解决“三农”问题的战略方向,是全面建成小康社会的必由之路。
  没有农民的小康,就没有全面建成小康社会;没有农业农村的现代化,就没有国家现代化。增加农民收入、加快实现农业现代化、缩小城乡差别已是我国经济社会发展的重大问题。我国农业发展,运用互联网+的全新思维,将农垦改革融入“三农”问题综合考量,将会我国农业现代化建设植入更加强大的生命活力。农垦在现代农业发展中所具备的资源、产业、科技、组织、人才、规模化、机械化等方面的优势,对提高农村农业的土地产出率、资源利用率、劳动生产率和市场竞争力发挥着重要的引领、示范和带动作用。在保障我国粮食安全和确保主要农产品有效供给持续增长方面发挥着不可替代的作用。
  国务院副总理汪洋近期在广西农垦调研时指出,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,是社会主义市场经济体制的根基,也是我们最大的优势所在。在中国特色农业经济体制中,既要有家庭经济、集体经济,也要有国有经济。农垦作为农业国有经济的主要形式,在历史上为我国的经济社会发展作出了重大的贡献,在目前条件下依然是保障国家粮食和农产品安全的重要力量,是保障重要农产品供应和国家市场调控的重要支柱,是现代农业中的排头兵和农业“走出去“的国家队,在维护国家边境稳定中也发挥了不可替代的作用。汪洋指出,当前,农垦在发展过程中也面临着很多问题,距离所承担的一系列重要任务和角色还有一定的差距。怎么解决?就是要改革。汪洋强调,改革的最终目的就是要提高竞争力。改革会带来很多机遇,同时也会带来很多挑战。要充分认识新时期农垦的重要作用,完善农垦管理体制、经营体系和运行机制,发挥组织优势、规模优势,培育大型企业集团,不断增强农垦市场竞争力和示范带动作用。
  以海南农垦为例,它诞生于1952年1月,是以天然橡胶为主,农、工、商综合经营,兼具教育、卫生、公安、民政等社会职能的特大型企业群体。它曾是中国第三大垦区,土地面积1282万亩,占海南省面积的1/4,人口105万人,占全省的1/8。 2013年前,海南农垦在体制上,是“部省共管”—农业部管生产,海南管人事,结果是 “海南管不了,中央管不到”,成了“独立王国”;在运行上,又是“四不像”,“像企业还要办社会,像政府还要纳税,像军队又没有经费,像农民又有工会。”对此,国务院原海南农垦改革领导小组组长廖晓军曾说,“政府办企业,是为企业戴上手铐;企业办社会,又为企业戴上脚镣。”
  从2012年12月开始,在农业部、财政部等有关部门支持下,海南农垦进行了大刀阔斧的改革。首先推行农场属地化管理,“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”。同时对主体企业以建立现代企业制度为目标,政企分开、社企分开,全面推行橡胶园家庭长期承包制度;剥离橡胶核心资产组成海南天然橡胶产业集团公司上市,实现了由资源生产型企业向资源控制型企业的转变;立足资源专业化分类和专业化分工,组建多家专业化公司,多元化投资,实现海南农垦经济多元化增长,有力推进了海南农垦各项事业的跨越式发展。
  国务院前副总理回良玉曾说:“海南农垦管理体制的改革,不仅仅是全国农垦的事情,也不仅仅是海南省的事情,它是全国农村改革的一件大事情。”虽然海南农垦改革取得了显著成绩,也为全国农垦改革起到了示范作用。一定程度也只能说迎来了新生,深化改革的路依然漫长。海南省委副书记、海南农垦管理体制改革领导小组组长李军到海南农垦调研时曾指出,农垦不改革没有出路,同时农垦改革涉及面广、政策性强,推进改革既要积极,又要稳妥,要认真算账、过细谋划、周密安排,确保改革达到解放生产力、让垦区干部群众得实惠的预期目标。
  目前, “资源资产化、资产资本化、资本股份化”正在成为农垦土地改革的一条重要战略。支持农垦土地资源资产化、资本化,探索国有农场农用地转让、抵押、担保的方式和途径,国有农场存量建设用地或可入市交易,这也代表了一种改革的方向。
  今年初,农业部农垦局与北京大学管理科学研究中心联合启动农垦改革发展重大战略问题课题研究,北大教授厉以宁认为,“农垦改革的总目标应该是把国有资源或者资产,包括土地、资本和人力等三方面搞活,更好地发挥出它们的效益。在改革中,要研究解决好土地的资本化问题”。厉以宁表示,“谁对土地进行投入,就应该获得土地的增值收益”;在垦区城镇化过程中,房地产的发展可成为经济增长的动力;加快转变经营方式,发展加工业和服务业,推动“六次产业”发展,将农垦建设成为农业现代化的重要基地。
  农垦作为我国现代农业的“排头兵”,面对世情国情农情垦情发生的深刻变化,必须破解经营机制不灵活、体制机制尚未完全理顺等问题,增强社会化服务的实施广度和参与深度;必须通过改革激发活力,加快实施联合联盟联营战略,探索培育国际大粮商;必须深化农垦改革发展重大问题研究,找到农垦事业实现跨越式发展的增长极和具体路径。我们期待着,农垦改制将释放巨大的改革红利。
  四、农垦经济自生能力与比较优势
  业内人士指出,农垦系统作为一个特定历史时期的产物,建设初期基于政治、军事及经济等多方面考虑,开始在边疆以及各省份建立国营农场,由此形成了经营职能与社会职能相结合的管理体制,其在相当长时期内保持了计划经济属性。1978年改革开放后,农垦系统也发生了变化,绝大部分农垦被下放到地方管理;进入20世纪90年代,农垦系统改革的方向是“经营职能和社会职能相分离”,这也孕育出诸多经营主体,但农垦国企还是带着浓重的行政管理色彩。2015年作为全面深化改革的元年,随着各项改革的不断推进,有着“计划经济最后一个堡垒”之称农垦系统也必将迎来改革的春风。
  值得提出的是,回顾我国36年的改革历程,我国农业和农村改革相对步伐稳健,以现有经济学理论解释众说纷纭,但从改革成果看,更符合中国自己摸索出的以双轨、渐进方式为特点的改革模式。也正是农村的家庭联产承包责任制和农垦实施的统分结合的家庭农场承包责任制,解放了农业生产力,释放并储备了农垦先进农业生产力代表的能量。不论是计划经济时代,还是社会主义市场经济体制,我国农垦系统都作出了应有的贡献,这进一步鉴证了农垦资本、劳动力、土地和各种自然资源的相对拥有量在不断调整和优化,正是这一符合要素禀赋结构特征的产业结构,造就了农垦具有强有力的自生能力和比较优势,在新一轮改革中必将发挥新的巨大潜能。
  目前农垦改革的基本方向已经明确,就是农垦生产要发展、社会职能也要发展。此次农垦改革的主要内容是农垦国企改革,改革方向也包括了企业股份化、发展混合所有制经济、引进和利用民间资本。
  我们预期,即将出台的农垦改革相关政策具有可操作性,对农垦系统改革可产生实质性利好。我们判断,此次农垦改革的出台将有望分阶段解决以下问题:
  (1)政企关系混淆,农垦办社会负担重:
  (2)市场化运行落后,遏制农垦经营效率;
  (3)管理体制缺陷,造成部分农垦企业亏损严重。从而建立符合农垦特点的管理体制和运营机制。我们认为,具备农垦背景的上市公司将在改革过程受益。主要集中在以下三个方面:
  (1)通过股权激励、引入混合所有制等手段,推进市场化改革,提升公司经营效率:
  (2)通过剥离社会职能和亏损资产,集中力量发展优势产业,释放主营业务利润:
  (3)通过农垦集团层面的资源整合,获得相关资产的注入,进一步增强上市公司实力;
  (4)依靠农垦历史背景,参与农垦系统农场的股权多元化改革。

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